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公共文化领域的“基本法”和“压舱石”

发布时间:2017-05-10 11:20:00 浏览次数:

           ——《中华人民共和国公共文化服务保障法》解读

                                                      李国新

   编者按2017214日,全区群艺馆馆长工作会议暨内蒙古群艺馆联盟会议在鄂尔多斯市举行,内蒙古群艺馆邀请公共文化保障法主要参与起草者——国家公共文化服务体系建设专家委员会主任、北京大学教授、博士生导师李国新对《中华人民共和国公共文化服务保障法》进行了精彩的解读,本刊全文发表,希望对全区文化系统《中华人民共和国公共文化服务保障法》的学习、宣传、贯彻有所助益。主标题为编者所加。

   

   首先简要介绍一下《中华人民共和国公共文化服务保障法》出台的背景。

201110月的十七届六中全会上,《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中最早提出了制定和完善公共文化服务保障法等方面的法律法规;在201410月召开的党的十八届四中全会上,要求把建立健全保障人民基本文化权利的文化法律制度纳入全面依法治国的总体布局,以促进基本公共文化服务标准化、均等化任务的完成,由此明确提出建立公共文化服务保障法的要求20151月,中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》进一步要求建立健全公共文化服务法律体系,落实十八届四中全会精神,而且要求加快出台地方性的公共文化服务法律法规。按照党中央、国务院要求,20144月《公共文化服务保障法》立法工作正式启动;启动后进展非常快,到20155-6月,法律草案就由人大常委会向全社会开始征求意见,很快达成社会共识,预示着法律起草已经比较成熟;201512月全国人大教科文卫委员会决定提请全国人大常委会审议;20164月全国人大20次会议首审,1024次人大会议二审,12月第25次会议三审;20161225日,全国人大常委会全体会议高票表决通过;201731日,开始在全国正式实施,这是公共文化服务保障立法的简单历程。

   长期以来,我国的文化立法非常薄弱,与社会主义文化大发展大繁荣,构建现代公共文化服务体系的要求不相适应。《公共文化服务保障法》对于中国文化建设、对于中国现代公共文化服务体系建设具有重要意义,简单而言:第一,它是我国文化领域具有综合性、全局性、基础性的一部法律,用一句流行语来说就是文化领域一部具有“四梁八柱”性质的法律。第二,它是公共文化领域的“基本法”,用李克强总理的话来说就是具有压舱石作用的一部法律。换言之:本法是全面依法治国战略在文化领域的落实;本法是我国文化法治建设的历史性的突破;本法是公共文化服务走上法治轨道的标志;本法也是我国立法体制改革的成功实践,本次立法实现了由部门主导到人大专门委员会主导,有助于避免部门利益和部门法律打架的问题,可以说是十八届四中全会立法体制改革的一次尝试,本法主要是全国人大专门委员会主导和牵头,由文化部、新闻广电总局和全国人大三个部门采用背对背的方式,分别起草,最后再予以汇总归纳进而提请审议;值得一提的是本法从正式启动到审议通过仅仅用了两年半的时间,也充分体现出体制机制改革就是生产力的道理。

   一、法律界定的重要概念

   《公共文化服务保障法》主要对两个概念进行了界定,第一,什么是公共文化服务?本法所称公共文化服务,是指由政府主导、社会力量参与,以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。通过法律这一界定,解决了三大问题,即公共文化服务的责任主体、服务目的和提供内容,也就是明确了公共文化服务的性质、目的、功能和任务,必将会深刻影响公共文化服务的实践与研究。

    (一)责任主体:责任主体最重要的是提出了政府主导的问题,即明确了政府的责任,社会力量明确界定是参与者。这需要从以下几点理解:

   1、政府主导的主要标志是各级政府将公共文化服务纳入经济社会发展规划,主要以公共财政为支撑。

   2、政府主导公共文化服务有宪法依据,依据宪法第23条,国家要发展文化事业,要活跃群众文化生活。国家即各级政府,所以政府主导公共文化服务,是政府履行宪法赋予的各级政府的基本职能。

   3、经过多年研究,十二五以来大家已经达成共识,现代政府具有五大职能:第一是宏观规划、第二是市场监管、第三是社会管理、第四是公共服务,第五是环境保护。因为现代政府功能之一就是公共文化服务,所以政府主导公共文化服务是其履行公共服务职能的体现。

   4、政府主导不等于政府包办,也需要社会力量的广泛参与:社会力量参与不能异化为政府责任,但是也不能当成政府推责任、甩包袱的一个借口,所以一定要理清楚二者的关系。

   (二)服务目的:公共文化服务的目的,是为了满足公民的基本文化需求,这需要从以下几方面理解:

   1、满足人民群众“基本文化需求”。政府为什么要提供服务?为什么要保障基本文化需求?这是为了保障老百姓基本文化权益。为什么要保障老百姓基本文化权益?因为基本文化权益是老百姓的基本权利,而现代政府职责之一就是要保证老百姓的基本文化权益,这其中特别强调了“基本”两字。

   2、“基本”是一个提供内容的范围和尺度,不能超越这个基本,超越基本公共财政就没有力量去支撑,也就无法保证老百姓的文化需求,所以一定要把内容、范围、尺度划分清楚。

   3、保证老百姓的基本文化需求还要把握一个原则:因地制宜、与时俱进、动态调整、不断提升。到今天,特别是十八大以来我们一直在努力解决政府主导的公共文化服务的基本问题,2015年伴随着中央二号文件提出的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,国务院出台了《基本公共文化服务指导标准》,当中列了三大类、十四项、二十二条,这是全国范围内通行的基本标准;按照中央的标准,包括新疆生产建设兵团在内的32个省级地方政府都已经出台了细化实施标准,其中也有内蒙古,这就是以省为单位的基本标准。《公共文化服务保障法》明确要求地市级也要出台地方细化标准,这就是明确服务范围。

所以,截止目前我国的公共文化服务在内容、种类、数量、水平的方方面面已经有了基本的标准和要求,即服务目的已经非常明确。

   (三)提供内容:公共文化服务提供的内容什么?公共文化服务的内容,是向全体公民提供公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务。因为公共文化设施等是公共文化服务的基础条件,《公共文化服务保障法》以立法的形式也做了一些规定,需要我们研究。

   1、文化产品和文化活动,应该包括应用于公共文化服务的各种样态、形式、种类的文化资源、文化活动、文化产品。公共文化服务活动不是以产品的类型、样态、种类去划分,它是以能不能应用于公共文化服务来划分。比如芭蕾舞、交响乐不能因为是阳春白雪专门供欣赏就不是公共文化,我们也不能说公共文化服务就是广场舞、二人转,芭蕾舞、交响乐应用于公共文化照样也是公共文化服务。

   2、提供的内容还包括其他相关服务,指与公共文化服务相关的辅助性服务,比如公共文化服务机构报名、年审、承包、证件发放等辅助型的服务。

所以,关于公共文化服务,就解决了这三大问题,明确了公共文化服务的责任主体、服务目的和提供内容,涉及到了许许多多方面的问题,截止到今天关于公共文化服务概念还有讨论,但是法律的这一界定,是对这一概念的一个梳理和总结,具有重要作用。

    第二个界定是公共文化设施,明确了什么是公共文化设施。本法所指公共文化设施是指用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备,主要包括图书馆、博物馆、文化馆(站)、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心、农家(职工)书屋、公共阅报栏(屏)、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点等,对此概念的理解需从以下几个方面来入手:

  (一) 从理论上来界定,从抽象角度而言,公共文化设施包括三个要素:建筑物、场地、设备。

    1、建筑物主要是房屋,这比较容易理解。

    2、场地包括室外活动场地、人员集散场地、道路、停车场、绿化用地等都属于设施。

    3、设备也属于设施,包括两类,一类是建筑设备,比如附属于建筑物上的设备,例如采暖、通风、上下水这类设备;另外一类是专用设备,公共文化服务所需的一些专业设备,比如图书馆、文化馆的数字化设备,比如博物馆、美术馆的展览展出设备都属于设施。所以我们专业化地去理解设施这个概念,包括这样三个要素。但是仅有这样的界定似乎无法解决我们的一些实际问题,所以本法采用了列举法来予以界定。

 (二)本法所列举的16种设施就是目前我国法定的公共文化设施。法律很少采用列举方法来予以界定,这样不容易穷尽,进而产生漏洞,给某些人提供钻空子的机会。但是公共文化设施为什么要列举?首先是不是列为公共文化设施相当重要、相当关键,因为一列入公共文化设施,就意味着该设施的建设,包括建设投资、用电等属于政府,运营管理政府有责任,如果不是公共文化服务设施,政府则不管,它属于市场范畴,所以一些机构想方设法想进入范围,为解决这一矛盾就采取了列举法。最后综合了各方面意见之后,才有了本法的16种,虽然列举了16种,但是还存在一些争议,比如美术馆因为按照国际惯例列入博物馆系列,按照中国特色则是单独机构,还有一些市场行为,所以有两方面争论,因此在最后一稿之前都没有列入,美术馆界专门还对没有列入进行讨论,但最后还是决定依照国际惯例予以列入。广电传播传输覆盖设备争议不大,因为没有这些设备设施则老百姓无法收看、收听电视和广播,虽然对广播电视台有很多很多广告收入也有议论;剧院、电影院则没有列入公共文化服务设施,虽然老百姓也要看电影、看戏,但其没有列入法定的范围,这就意味着政府对其建设、投资、土地等不承担责任,所以列举牵涉到很多争议,但是在目前我们国家就是根据实际需求规定了政府对公共文化设施的规划、投资、建设等责任,这个范围只有16种,可为了解决一些特殊问题,与上述公共文化设施类似的加了一个等字予以解决。

 (三)这次对公共文化服务设施的界定有了一个大的突破,即突破了行政隶属界限,以“大文化”理念界定公共文化设施。 

  这一界定的主要的体现是打破了设施的行政隶属界限,着重从设施功能的角度来加以界定。比如,把并不属于文化行政部门管理的科技馆、体育场、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心等明确纳入了公共文化设施范畴,这是以“大文化”理念看待公共文化设施的结果,虽然我们目前还没有实现“大文化”。据统计,全国工会、共青团、妇联、科协等部门拥有可以提供公共文化服务的各类设施6800多所,比全国县以上公共图书馆和文化馆的总和还多,但长期以来这些设施游离于公共文化服务设施体系之外,实际上是很大的资源闲置浪费。如果按照法律要求把这些设施纳入公共文化服务,可以带来我国公共文化设施数量倍增的效果,是盘活存量资源、提高综合效能的有力举措。

  1. 法律明确的方针原则

   国家法律制定的方针原则带有重要的光环,我们国家的公共文化服务往什么方向走,我们国家的公共文化服务要坚守什么样的原则,说起来宏观、说起来高端,但是所有的基层实际工作都得向这个方向走,都得按照这个方向去做。所以说公共文化服务的管理者、领导者重要的一项任务就是明确方向,方向明确了,所有做的事情就都朝着这个目标走,如果方向搞错了,就是通俗所说的只是埋头拉车,不抬头看路,越辛苦,干得越多,越适得其反,南辕北辙,所以方针和原则对于国家立法而言是重要的一环。

   (一)发展方向和建设方针:怎么样把党和国家的方针政策转化成法律语言,通过法律固定下来,这是发展方向和建设方针需要研究的问题,下面我来简单谈论一下这个问题。

    1、关于发展方向和建设方针:这次公共文化服务保障法明确了三个“坚持”,这是我们事业发展的总体方向,这三个坚持就是:第一要坚持社会主义文化发展方向;第二要坚持以人民为中心;第三要坚持以社会主义核心价值观为引领。听起来是口号,但是确实所有具体的条款、所有具体的规定都要向这个方向去走,这就是我们大的方向,我们的工作自然也不能偏离这个方向。

    2、建设方针:在明确方向的基础上,我们要知道我们工作的方针是什么?“百花齐放,百家争鸣”已经写进了法律,所以方针明确了就是“双百方针”。“双百方针”用于公共文化是什么意思?大家知道它是1956年毛泽东同志提出来的关于文学艺术创作的方针,现在用于公共文化,他强调的是这两个意思:第一公共文化坚持社会主义文化发展方向,以社会主义核心价值观为引领不是要搞公共文化一言堂、形于一泰定于一尊、千篇一律,而是要百花齐放,百家争鸣,向多样化发展;第二由于公共文化是政府主导的、是体现执政党意志的,所以我们的公共文化对于体现坚持社会主义文化发展方向的东西,对于坚持以社会主义核心价值观为引领的东西一定要倡导、扶持和鼓励。

    3、将以上两层意思综合起来,公共文化所要遵循的方针和原则就是,中办国办2015年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中所强调的主要内容:“发展先进文化,创新传统文化,改造落后文化,抵制有害文化。”先进文化强调的是发展,传统文化强调的是创新,草根文化、通俗文化要扶持,落后文化要改造,要化腐朽为神奇,发挥好的作用;公共文化真正要抵制的是有害文化,有害文化有两种样态,第一是宣传极端思想的恐怖文化,第二是严重侵犯人的身心健康的腐朽文化,这是公共文化所要抵制的对象,这就是三个坚持方向和双百方针所体现的基本思想。

  (二)基本原则:在三个坚持和双百方针的基本思想指导之下,《公共文化服务保障法》对于公共文化事业发展的一些重要方针政策、重要的指导方针原则予以法律化,这些方针政策在过去一直在做,至此则已上升为法律。我们可以从以下几个原则予以理解:

   第一,例如公共文化服务标准化、均等化问题,在公共文化均衡化问题上,我们国家现在存在城乡不均衡、区域不均衡、人群不均衡三个问题,所以法律从总则到具体条款,有许多专门针对三个不均衡的的条款,以促进城乡、区域、人群均衡发展。

   第二,公共文化服务保障法强调,要充分发挥公共文化服务的社会教育功能。整个教育分成学校教育和社会教育,公共文化要在社会教育中具有重要作用,所以法律中专门有一条指出公共文化服务要和学校教育相结合,要真正把公共文化服务变成青少年的第二课堂。

    第三,要充分发挥科技在公共文化服务中的作用,总则中规定要实现文化和科技的融合,要充分发挥公共文化在科技中的作用,这需要各地的探索和实践。

    第四,促进公共文化服务社会化发展。法律总则中还一再强调我们的公共文化服务与过去相比有一个重要变化:就是现代公共文化服务体系突出社会化。所以,各级政府如何引导、鼓励社会力量参与公共文化服务是一个重要方向,这在许多具体条款中也有体现。

    第五,促进公共文化服务的国际化。国际化在过去我们的工作中基本没有提出,所以在法律最后一稿之前也没有这一提法。但是,公共文化在国际合作与交流中也非常重要。中华文化要走出去,很大程度上实际是传统的、民间的文化要走出去。因此针对过去对公共文化有所忽视的问题,这次总则中专门有条款规定公共文化的国际合作与交流。

   这些方针和原则对于事业发展而言比较宏观、比较抽象,但是确实又重要,所以对所有从业人员来说要明确发展方向,就都需要明确以上内容。这些方针、方向是将我们长期以来所遵循的一些已有的比较成熟的政策上升为法律,使我们国家在基本的原则、基本的方针、基本的发展方向上也有了法律的依据。

    三、法律建立的基本制度

  通常而言,法律最重要的任务就是建立基本制度,所以评价《公共文化服务保障法》成功与否,最终是要看该法有没有在公共文化服务方面建立起相应的基本制度。《公共文化服务保障法》着眼于一些基本制度的建立,我梳理了一下:我们通过该法建立了四大类、二十项基本制度,四大类制度具体指基础性制度、针对性制度、政府监管性制度和机构责任制度。

  (一)基础性制度:本法建立了中国公共文化基础性制度,基础性质制度包括五项,即基本公共文化服务标准制度、公共文化服务设施免费或优惠开放制度、免费或优惠开放享受补助的制度、文化志愿服务制度和捐赠财产享受国家税收优惠制度。其中堪称奠定了现代公共文化服务体系基石、公共文化服务“中国创造”的基本制度,当数基本公共文化服务标准制度。

   1、基本公共文化服务标准制度:在这五项制度中最重要的,也就是公共文化服务中最基础的制度就是基本公共文化服务标准制度,由政府制定标准,向老百姓承诺的方式公开,这就是中国的特色和首创的基本公共文化服务标准制度。第一,国务院制定调整国家基本公共文化服务指导标准,此任务已经完成,伴随着2015年中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的出台,作为附件《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020)》已经出台了,这就是前面所指的三大类,十四项,二十二条,这是目前我国基本公共文化服务的底线,此规定适合中华人民共和国内的每位公民。第二,省、自治区、直辖市人民政府要根据国家基本公共文化服务指导标准,结合当地实际需求、财政能力和文化特色,制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准,省级标准要高于或等于国家标准,目前三十二个省级政府包括新疆生产建设兵团都已经建立。第三,与这一规定相衔接,法律还规定地、县级以上地方各级人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准和省级人民政府的实施标准,结合当地实际,制定并公布本行政区域公共文化服务目录,但到目前大部分地、县还没有公布。

   总之,国家指导标准、地方实施标准和目录制度,共同构成了我国既有基本共性又有特色个性、上下衔接的公共文化服务标准指标体系,十八届三中全会提出的以公共文化服务的标准化促进均等化战略构想,通过基本公共文化服务标准体系的制度构建实现了法律化。纵观当今世界,政府以公布标准、目录的形式向老百姓公开承诺普遍均等的公共文化服务的内容、种类、数量和水平,为中国所独有,充分体现了我国由政府主导的公共文化服务以人民为中心的坚定信念和鲜明特色。

   2公共文化服务设施免费或优惠开放制度:公共文化设施免费或优惠开放,就是基本公共服务项目免费或优惠提供。免费开放已经在博物馆、图书馆、文化馆、美术馆、文化站实施数年,现在上升为法律制度。通过这部法律进一步明确了中国公共文化设施免费或优惠开放的制度要素,包括四项:第一,公共文化设施免费或优惠开放,基本公共服务项目免费或优惠提供。这是两个概念,一个是设施免费开放,一个是服务项目免费开放,这就排除了公共文化服务项目商业化、市场化收费的可能,当然也根据实际指出有一些服务项目是可以收费的,换言之就是列入服务项目的不能收费,没有列入项目的可以收费,但是要不以盈利为目的进行优惠收费,即要低于市场价格;第二,通过本次立法:严格了收费程序,严管收费用途,即收费要经过县级以上人民政府批准,收上来的钱只能用于事业服务和发展,不能用于人员工资和奖金,虽然也有一些争议,但如果不按照法律执行,则要承担法律责任;第三,本法规定免费或优惠开放的公共文化设施享受补助,也就是说如果公共文化设施免费开放了,那么它理所应当要享受政府补助,以达到权利和责任对等;第四,本法为免费或优惠开放的公共文化设施逐步扩大范围提供了法律空间,本法十四条中许多规定的服务场所还没有实施,如青少年宫等,所以本制度明确了免费或优惠开放的基本要素。

   其他一些制度,诸如文化志愿服务制度和捐赠财产享受国家税收优惠制度则是对现行政策的一些归纳和总结,例如红十字会和宋庆龄基金会对捐赠免税等都有规定,目前已经制定的比较完善,我们无法突破,所以目前我们在此了解的主要就是基本公共文化服务标准制度和公共文化服务设施免费或优惠开放制度。

  (二)针对性制度:针对性制度是指针对目前中国公共文化服务的突出问题有针对性的制定的一些制度。这次公共文化服务保障法就有针对性地建立起了两项制度:第一就是公共文化设施选址应当征求公众意见制度,第二是新建、改建、扩建居民住宅区规划和建设配套建设公共文化服务设施制度。

  1规定公共文化设施的选址应当征求公众意见制度,这是针对近年来随着城市扩展,国内一些新建高、大、上的公共文化服务设施选址远离居民住宅区、远离人群聚集区,最终造成使用效率不高、设施闲置浪费的现象而做出的规定,目的是增加老百姓在设施选址上的话语权,制约随意性。另外,在一些地区则是重复建设问题严重:在相同的服务范围之内、一定的服务半径之内建设性质相同的公共文化设施,例如个别省会城市的省级图书馆、市级图书馆、区级图书馆都建设在5公里范围的服务区内,完全没有遵照国家标准,国家规定大型图书馆、文化馆服务半径为9公里,中型图书馆、文化馆服务半径为6.5公里,小型图书馆、文化馆服务半径为2.5公里,在大型馆6.5公里的范围内不能建中型馆,在中型馆2.5公里的服务半径内不能建小型馆,所以在实际执行过程中,有些政府并没有按照规定办理,这就造成了一些不可以理解的现象,所以为了制止出现这些布局不可合理的问题,为了让公共文化设施建设回归本位,方便老百姓,本法就规定选址必须征求老百姓的意见,试图通过听取百姓对选址的意见对设施选址的功利性和随意性给予制约,从而让我们的设施网点布局更加合理,让我们的设施形成体系,这就是公共文化设施选址应当征求公众意见制度

  2新建、改建、扩建居民住宅区规划和建设配套建设公共文化服务设施制度。近年来,我国城市化建设快速推进,几万人甚至几十万人的居民住宅区没有公共文化服务设施屡见不鲜,如北京某住宅区至今已经争吵数年,这个社区居住了三十万人,就没有文化设施。现在法律明确规定了新建、改建、扩建居民住宅区要按照有关规定配套建设公共文化服务设施,这一重要突破将居民住宅小区配套建设公共文化服务设施法律化,期望解决基层文化设施薄弱的问题,当然制度出台后,确保政策落地还需要加大工作力度,也不是文化部门一家可以决定,所以需要国土、规划、文化、财政等多部门制定规章,但是任何规章制度都需要下定决心去规范落实。

  因此,针对这些长期困扰基层的设施建设的问题,上述两项制度将一些行之有效的政策规定和实践中的成功经验上升为法律。

  1. 政府监管制度:政府对公共文化服务如何监管,要形成一些基本制度,在本法中政府监管制度为数不少,我简单梳理了一下,具有八项。

  1、这八项制度具体而言是:第一,公共文化服务统筹协调制度。即第六条国务院建立公共文化服务综合协调机制,指导、协调、推动全国公共文化服务工作。国务院文化主管部门承担综合协调具体职责。

  第二,公众参与公共文化设施的使用效能考核评价制度。即第二十三条各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度,公共文化设施管理单位应当根据评价结果改进工作,提高服务质量。

  第三,公众参与的公共文化服务考核评价制度。即第五十六条各级人民政府应当加强对公共文化服务工作的监督检查,建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度,并将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据。

  第四,反映公众文化需求的公共文化征询和反馈制度。即第五十五条县级以上人民政府应当建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度,加强绩效考评,确保资金用于公共文化服务。任何单位和个人不得侵占、挪用公共文化服务资金。

  第五,反映公众需求的资金使用的监督和统计公告制度。

  第六,反映公共文化服务的信息公开制度。即本法所称公共文化设施是指用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备等,以及第五十七条各级人民政府及有关部门应当及时公开公共文化服务信息,主动接受社会监督。

  第七,政府购买公共文化服务公开服务目录制度。即第四十一条国务院和省、自治区、直辖市人民政府制定政府购买公共文化服务的指导性意见和目录。国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当根据指导性意见和目录,结合实际情况,确定购买的具体项目和内容,及时向社会公布。

  第八,公共文化服务的表彰和奖励制度。即第十三条国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务。

    2、政府监管制度设计的思路:以上八项制度明确要求各级政府予以制定,这就是政府监管制度,依法由办文化向管文化转变,也就是依法管理。公共文化保障法规定了八项监管制度,首先要求政府要把这些制度建立起来,其次还要求政府据此监管文化。

  第一,通过法律规范建立统筹协调制度,公共文化服务管理体制不顺,从中央层面来看归属文化部门和新闻广电部门管理,一件事情两个部门管理者明显违背管理规律,但这是历史原因造成的,所以就需要统筹协调,以解决多头管理、资源分散、行业壁垒、部门割据等问题,在“大文化”没有建立起来之前必须通过统筹协调解决解决这些弊端,国家已经规定在中央层面和省级层面加强统筹协调机制,县级以下要加强统筹协调部门,这就是政府监管问题。

  第二,政府要监管,要提高服务效能,政府要通过建立公众参与的评价制度,要通过建立需求征询制度和反馈机制,落实以人民为中心的方针和思想,也一定要让老百姓参与进来才能将公众参与评价制度等落实。

  第三,要强化政府购买,通过建立政府购买公共文化服务制度,来促进社会化发展。法律强调政府要引导社会力量参与公共文化服务,要引导和鼓励,政府就要给社会力量搭建平台、提供条件,所谓政府购买,实际上就是公共文化服务引入了竞争机制,谁做得好就交给谁办,这样就可以刺激更多地社会力量参与进来,从而将制度落地,促进公共文化服务社会化发展。

  最后,在设计政府监管制度时,一定要坚持阳光施政,信息公开的基本思路,即政府提供的服务内容、服务种类、服务数量、服务水平一定要向老百姓公开,包括政府如何监管也要公开。为此在法律中专门有一条:根据《政府公开信息保护条例》,各级政府要向人民群众公开公共文化服务的基本信息。也就是要通过阳光施政,信息公开来打造责任政府、法治政府和服务政府,这就是设计政府监管制度的一个思路,并且要分不同层次、不同情况来建立、完善这一机制。

  1. 机构责任制度:公共文化机构的责任在本法中也基本建立起来,我梳理了一下,基本有五项:

  1、五项基本制度:公共文化服务公示制度、公共文化机构的管理制度和服务规范、公共文化机构的资产统计报告制度、公共文化机构开展情况年报制度、公共文化机构安全管理制度。具体而言如下:

   第一,公共文化服务公示制度。即第三十一条公共文化设施管理单位应当公示服务项目和开放时间;临时停止开放的,应当及时公告。

   第二,公共文化机构的管理制度和服务规范。即第二十一条公共文化设施管理单位应当建立健全管理制度和服务规范。

   第三,公共文化机构的资产统计报告制度。即第二十一条建立公共文化设施资产统计报告制度。

   第四,公共文化机构服务开展情况年报制度。即第二十一条公共文化服务开展情况的年报制度。

   第五,公共文化机构安全管理制度。即第二十二条公共文化设施管理单位应当建立健全安全管理制度,开展公共文化设施及公众活动的安全评价,依法配备安全保护设备和人员,保障公共文化设施和公众活动安全。

   这五项制度也不完全是全新的,有些也是过去一直在做,现在只是将其法律化,进一步走向规范,例如公共文化服务公示制度,公示服务项目和开放时间都在向老百姓公开;公共文化机构的内部管理制度和服务规范一般文化机构也都有,下一步主要就是完善,以防止缺漏而已;安全管理制度更是被文化机构高度重视,基本都建有应急预案,下一步是将其法律化,比如有人就提出了大型公共文化活动安全预评价制度。在这些制度中有两项是比较新的:一个是公共文化机构资产统计报告制度,一个是公共文化机构开展情况年报制度。

   1、公共文化机构资产统计报告制度:虽然我们过去也要填写一些财务报表等,但是按照法律制度而言还需要完善。例如《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)要求,所有事业单位的国有资产每年要报告两件事情:第一是国有资产的变动情况,第二是占有使用国有资产的情况。但是现在有些事业单位并未按此执行,因此下面要建立制度、制定实施细则,要有公共文化机构国有资产报表反映资产变动情况,还要有公共文化机构国有资产年度使用情况报告。

   2、公共文化机构服务开展情况年报制度:这要求所有公共文化机构要建有服务开展情况年报制度,在目前我国的绝大部分公共文化机构中都没有实施,已经落实的可以说是凤毛麟角。年报是公共文化机构反映年度服务的公开出版物,这在国际上是通行的做法,所以我们获得国外一些文化机构的服务情况数据等比国内还容易一些,就是因为我们没有年报。另外,公共文化服务是政府主导,实际上就是为公众服务花纳税人的钱,因此花纳税人钱的单位,就要体现出对纳税人负责的精神;年报就体现对纳锐人负责的精神,对完善内部管理、接受公众监督、提升运营管理具有重要作用。建立法律制度予以规定国外也有成功案例,如日本图书馆立法就对此给予了详细规定,所有以我们到日本可以到每一个图书馆都可以看到其评价报告、统计报告,到网上查看其信息也比较容易。在中国,我目前查到的只有两个单位做的比较好:一个是国家图书馆年报年鉴,国家图书馆从2003年开始编年报,从2011年开始编年鉴,一直至今得以保留下来;一个是厦门市图书馆,是基层做的比较好的典范,从2011年开始编年报,每年一本做的还比较详细。还有一些单位虽然有年报,但是已经变成了商业出版物。

  总之,这些制度有的是将经过长期实践发展成熟的政策上升为法律制度,有的是源于我国公共文化服务的创新实践,也有对国际经验的借鉴吸收。《公共文化服务保障法》的最大贡献,是构筑起了我国公共文化服务基本法律制度体系的框架,也是其历史性的贡献。

四、法律强化的政府责任

  本法总则的总体要求:县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划,按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求,加强公共文化设施建设,完善公共文化服务体系,提高公共文化服务效能。这就明确了政府的责任,从保障方式、保障原则、保障内容方面予以规范。即在设施建设、服务体系、服务效能方面的职责,在经费保障、人员保障方面予以法律化。根据法律规制性强的特点,如果不落实,就将先关责任主体予以追究,本法规定的责任主体就是各级政府,政府不履行义务,就要承担法律责任,按照中国的发展进程,完全有可能对政府提起公益诉讼。具体而言,法律强化的政府责任主要体现在以下几个方面:

   设施体系建设责任:县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划,根据国家公共文化服务体系建设标准、省级公共文化服务体系建设标准,结合当地的实际情况,加强公共文化设施建设的布局和管理。当然我们也要参考一些国际先进案例,例如日本学者关于设施服务体系的研究结论:在这样一个人口聚居区域,如果要让图书馆具有保证人均年外借3册以上的服务能力,设施应该怎么建?研究认为,假如是中型图书馆和小型图书馆相结合,需要建3个中型馆、2个小型馆(见图一);假如全建小型馆,需要8个小型馆(见图二)。到这种程度,设施就是体系化的,设施体系就具有支撑服务全覆盖的能力,就可以叫设施全覆盖。图一IMG_256图二

IMG_256再看一个国外的实例(见图)。美国的克利夫兰市,公共图书馆发展水平号称全美排第三。这个城市面积214平方公里,人口40万,它的公共图书馆服务体系由1个总馆,1个资源保障中心,28个分馆,35辆流动服务车构成。平均1所固定图书馆覆盖面积7.4平方公里,服务半径1500米,覆盖人口1.4万人。

  1. 服务提供责任

 丰富公共文化服务供给,提高公共文化服务效能,也是本法关注的内容,法律第二十七条规定:各级人民政府应当充分利用公共文化设施,促进优秀公共文化产品的提供和传播,支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动。

  公共文化服务是公共服务型政府的基本职能之一,促进优秀公共文化产品的提供和传播是各级人民政府应尽的职责。本法条主要对以下三方面做了规定:一、充分利用公共文化设施。管好用好公共文化设施,首先是政府要配备稳定、专业的管理运行主体,可以通过两种方式配备:配备定编定岗的公共文化事业机构,或遴选、委托符合条件的专业社会组织或企业管理。其次,要有健全的基本文化服务项目。一座公共文化设施,有了符合公众实际文化需求的基本服务项目,才具备了吸引公众进入的可能性,否则只是无文化服务内容的普通建筑。第三是加强指导、监督和评估。对于公共文化设施管理运行的全过程和各方面,政府负有指导和监督职责,政府应建立公共文化设施管理运行情况定期或不定期督查、抽查制度,及时掌握情况、发现问题、提出整改要求。为了提高运行效能,政府还应综合运用第三方评估、群众满意度调查等手段,对公共文化设施管理运行质量进行评估。 二、促进优秀公共文化产品的提供和传播。公共文化服务始终坚持培育和弘扬社会主义核心价值观,承担着以文化人、以文育人,促进人的全面发展的重要社会责任。各级人民政府第一需要组织好优秀公共文化产品的创作生产。应加强公共文化产品创作生产的规划工作,精心策划既有中华优秀文化传统特色和地方特点,又有鲜明时代意义、深化中国梦主题的文艺创作,努力创作生产更多思想性、艺术性、观赏性相统一,符合人民群众审美情趣、有浓郁地方特色的公共文化精品。第二需要建立健全优秀公共文化产品供给机制。第三要加强优秀公共文化产品的传播推广。各级人民政府应统筹协调广播、电视、报纸和网络媒体对重大优秀公共文化产品创作生产及重要优秀公共文化产品品牌的策划报道、动态跟踪、专题访谈和热点评论,应综合利用有广泛社会影响力的新媒体平台,营造有利于优秀公共文化产品推广传播的社会环境和舆论氛围。三、根据公共文化服务的主要内容,大力支持全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动。大力推进全民性的文化活动,做好“六个全面”工作是各级人民政府履行好公共文化服务职责的基本要务,对于培育和弘扬社会主义核心价值观,构建健康向上的社会风尚,提高全体人民精神文化素养具有重要意义。

 (三)经费保障责任:本法第四十五条规定:国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任,将公共文化服务经费纳入本级预算,安排公共文化服务所需资金。这里我认为第一是要明确事权责任和支出责任;第二要依据事权责任进行合理的测算经费;第三是根据测算经费纳入本级预算,这才成为了法定支出;第四是要明确公共文化服务是由中央和地方共同出资,但是要以地方为主;第五根据预算和出资责任安排所需资金,由此构成一个流程。这里需要指出:按照工作事前安排资金,体现出了工作的主动性,由落实到事前安排体现出了这一明显变化,也因为本法而具有了强制性,这就是经费保障责任。

 (四)人员保障责任:本法保障措施章节第五十一条规定:地方各级人民政府应当按照公共文化设施的功能、任务和服务人口规模,合理设置公共文化服务岗位,配备相应专业人员。第一,这就明确了人员保障依据,即应当按照公共文化设施的功能、任务和服务人口规模来配备人员。第二设置岗位是结构安排、配备人员是数量安排,这是保障的基本要素,这里强调一定要兼顾结构和数量。

  总之,《公共文化服务保障法》重点需要解决好政府的责任保障问题,政府保障是长期以来我们实施的政策,这次立法特别强化了上述几个方面,也就是由政策层面上升到了法律层面,由于法律具有规制性、强制性,所以也就强化了政府的保障责任。

 五、法律、政策衔接改革

   按照党中央国务院的要求,我们现在的立法特别强调要与重大改革政策相衔接,习总书记曾说:“我们所有的重大改革都要于法有据”。虽然我们长期以来形成了“摸着石头过河”的思路,可是现在要变革了,变革必须于法有据,也就是重要的改革先立法然后才能去干。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》也明确要求:文化领域的立法要和文化体制改革的重大政策相衔接。所以,《公共文化服务保障法》制定过程中对于我们文化领域里的一些重要改革都给给予了充分考虑,给其提供了法律的空间,以便让改革政策和法律衔接起来。例如:

  1. 基层综合性文化中心建设:

   这是一个改革措施,不是要政府再新建一轮综合文化中心,而是要改变体制的问题。十八届三中全会就部署了此事,中办国办的《意见》也强调了此事,国务院还专门印发文件落实此事所以,这次法律对于基层综合文化中心从建设到管理,再到强化功能和服务项目都有专门的条款,这就是政策和法律相衔接。更细化来说,基层综合文化服务中心不是让地方各级人民政府大拆大建,不是搞新一轮的建设,而是新建、改建、扩建、合建、租赁、利用现有公共设施等多种方式并行;在管理方面则是统一管理、综合利用,并保障其正常运行;特别强调基层综合性文化服务中心功能是应当加强资源整合,建立完善公共文化服务网络,充分发挥统筹服务功能,而不是当成一个窗口、当成一个阵地,不仅要发挥阵地作用,还要发挥组织、协调、整合、统筹的功能,法律规定了要走综合的道路;基层文化中心的服务项目则规定要为公众提供书报阅读、影视观赏、戏曲表演、普法教育、艺术普及、科学普及、广播播送、互联网上网和群众性文化体育活动等公共文化服务,并根据其功能特点,因地制宜提供其他公共服务。

  (二)公共文化机构法人治理结构改革:

   从十八届三中全会提出到文化部搞全国试点,再到中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确要求,这就是未来中国文化领域机制体制改革的一项重点任务。对于公共文化机构法人治理结构改革从实践和理论也有不同的意见,也有不同的理解,文化部搞的十个试点,在验收时发现成果也不完全一样,但是此项改革中央已经确定,必将坚定不移地往下推。

  2017年中央深改组文化体制改革任务之一就是文化机构法人治理结构改革,所以下一步文化部要组织法人治理结构改革专题研究、政策性文件也要相继出台。法人治理实际是公共文化内部机构管理、运行机制的一次改革,它要处理好公共文化机构和政府的关系、公共文化服务机构和社会的关系、公共文化机构和使用者的关系,政府如何简政放权、公共文化服务机构怎样发挥独立的法人地位作用、社会公众怎样参与到管理来等一些列体制问题,例如文化馆馆长等要由过去对文化主管部门负责到对理事会负责,所以《公共文化服务保障法》专门对法人治理写了一条。

  1. 公共文化社会化发展:

    十八届三中全会以来对社会化发展有许多新的要求,例如简政放权、吸引社会资本投入,要建立政府向社会购买公共文化服务的机制,要开展基层公共文化机构管理、运营的试点,要培育、鼓励和支持成立公共文化领域的社会组织,包括规范社会服务组织和志愿者都有规定,在本次立法过程中都给预留了空间、给予了关照,从而让我们的重大改革于法有据。十八届三中全会部署了全面深化改革,所以未来我们在改革上有许多重要任务,所以法律出台中的关照就是对重大改革政策的衔接。

    综合起来,这次《公共文化服务保障法》从最主要的内容来看,就是我们建立起了中国公共文化服务基本法律制度体系框架,这也是我们最主要的成果。在此基础上,我们规范了公共文化服务中最基本的一些要素:什么是服务?什么是设施。我们明确了中国公共文化服务发展的方向和建设原则,我们也强化了各级政府对公共文化服务的保障责任,也按照中国社会的实际情况让法律和文化体制改革重大政策相衔接。应该说,在今天这样的背景下推出这样的一部法律对于中国公共文化服务发展影响是深远的,过几十年甚至一百年,当中国有人回过头来研究中国的公共文化、研究中国公共文化法制建设时候,那么我们可以自豪地告诉他们:中国第一部公共文化领域的法律,第一部全局性、综合性、基础性法律就是在我们这一代公共文化人手中创造的。所以,下一步我们的任务就是学习、宣传、贯彻和落实《公共文化服务保障法》。

   

 

 


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