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提高服务效能是当务之急——内蒙古自治区公共文化服务效能调研报告

发布时间:2015-03-24 14:13:00 浏览次数:

                                                                                                                                                                 作者 :武俊平

一、问题的提出:

       我国的公共文化服务体系是以保障人民群众基本文化权益、满足人民群众基本文化需求为目的,以政府为主导,以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,向全社会提供公共文化设施、产品、服务的一整套富有中国特色的体制、系统、政策和制度。党的十七届六中全会把文化工作提升到了一个前所未有的高度,明确提出到2020年“努力建设社会主义文化强国”的奋斗目标,其中,公共文化服务体系建设的目标是“文化事业全面繁荣,覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立,努力实现基本公共文化服务均等化”。 加强公共文化服务体系建设,是中国特色社会主义事业总体布局的重要内容,是实现经济、政治、文化、社会协调发展战略布局的重大安排; 二是加强公共文化服务体系建设,是中国特色社会主义文化建设“双轮驱动”的“双轮”之一。在中国特色社会主义市场经济体制环境中,一手抓公益性文化事业,一手抓经营性文化产业,实现“双轮驱动”、协调发展,体现了对中国特色社会主义文化建设正确道路的深刻认识和自觉把握。 三是加强公共文化服务体系建设,是保障人民群众基本文化权益、满足人民群众基本文化需求的主要途径,是促进社会和谐稳定、建构中华民族共有精神家园的重要保障,也是履行政府职能、建设服务型政府、改善和发展文化民生的内在要求。 四是加强公共文化服务体系建设是当前我国文化建设的一项战略性工作,是各级党委、政府肩负的重要职责,也是各级文化行政部门第一位的工作。党的十八大报告指出:“完善公共文化服务体系,提高服务效能”,这其实就是规定了公共文化服务体系建设未来的发展方向和目标。从我们内蒙古自治区的实际看,公共文化建设存在着一个矛盾的现象:一方面,公共文化设施短缺问题仍很突出。另一方面,公共文化设施使用效率不高、闲置现象严重。解决上述矛盾,除了要继续加大公共文化投入,更重要的是提高服务效能。

 二、十一五以来我区公共文化服务体系建设的成就

       十一五以来,我区已基本形成覆盖城乡的公共文化服务网络。全区建成县级以上公共图书馆113个,文化馆116个,苏木乡镇和街道文化站(文化中心)989个,基本实现了旗县(市、区)有“馆”、苏木乡镇有“站”、街道社区有“中心”,嘎查村有室(户、院)的目标。草原(农家)书屋、农村牧区电影放映、广播电视“村村通”和文化信息资源共享等文化惠民工程扎实推进。截至目前,建成草原(农家)书屋11275个,其中蒙古文书屋2152家、汉文书屋9123家,实现了全区嘎查村全覆盖;完成了“一村一月放映一场电影”的公益服务目标;广播和电视覆盖率分别达到97.4%96.2%;建成文化信息资源共享中心和基层点6896个,累计为31个国贫旗县(市)配发图书60多万册。群众文化活动日益丰富。特色化、品牌化、规模化节庆文化活动不断涌现。农村牧区的“文化大院”、“独贵龙”、“文化户”以及城市广场文化、社区文化、企业文化、校园文化等群众性文化活动日趋活跃。

        以全区文化馆站的发展为例,国家实行文化馆站免费开放以来,文化馆站的基础设施得到了根本改善,对文化馆站的补贴使得文化馆站有了基本的资金保障,文化馆站的公共文化服务项目更加丰富多样,群众文化活动得到了广泛开展。以我们在阿拉善盟的调查为例,阿拉善盟群众艺术馆2013年组织了新春社火活动,有上万群众参加,组织了原生态民歌网络电视大赛,组织了第二届卫拉特文化节大型演出,参与演出的群众演员达600多人,全区第二届广场舞大赛获一等奖,在第四届中国艺术节舞蹈萨吾尔登获群星奖。阿拉善右旗则根据当地实际,举办了巴丹吉林沙漠摄影展、金色年华毕业照展,建旗50周年图片展,在阿拉善骆驼节期间举办了阿拉善长调民歌展演。民族文化活动各具特色。锡林郭勒盟各旗县(市)区则以节庆活动为突破口,找准定位,相继推出锡林浩特市中国•锡林浩特国际游牧文化节,西乌旗“相约天堂草原”西乌民俗风情节以及东乌旗“绿色地平线乌珠穆沁草原文化旅游节”系列活动,东苏旗“吉鲁根”苏尼特文化节、西苏旗骆驼文化节,正蓝旗中国•元上都文化旅游节,多伦诺尔冰雪节,镶黄旗察哈尔民俗文化节等等活动,已形成了“一旗一品”极具民族风情的特色活动。包头市的群众文化工作也开展得轰轰烈烈,各种社区合唱节、广场舞成为城市风景线,土右旗的二人台、剪纸,九原区的农民画成为当地的文化品牌,1000多家文化大院遍布土右旗大地。呼伦贝尔市开展群众文化注重民族特色,舞蹈《敖鲁古雅伊堪》喜获 “群星奖”。 乌海市各级文化馆站普遍能依托传统节日开展特色文化活动。乌达区的新达社区开展群众穿珠手工艺已持续了45年,常年做穿珠手工艺的妇女有几十人,对促进妇女再就业和加强邻里关系起到积极作用;海勃湾区的新城社区,推广饮食光盘行动,为构建节约型社会起到积极作用;海勃湾区的清泉社区利用父亲节开展美食节,利用过小年节庆开展腊八节喝粥座谈会。部分社区利用节庆日开展演讲比赛、趣味运动会、广场舞比赛及各类棋牌比赛,极大的丰富了社区居民的文化生活。

 三、效能发挥不充分是我区公共文化服务体系建设的突出问题

       衡量公共文化服务的能力和效益有一个国际通行指标,叫“目标人群覆盖率”,指的是图书馆、文化馆等公共文化设施有效利用人群有多少。以公共图书馆为例,这个指标也可以转化为有效持证读者占总人口的比例。目前这个指标美国做得最好,68%,这说明将近七成的人口是美国公共图书馆的有效服务人群。现在中国的这一指标全国平均大约是1.5%,差距太大了。内蒙古作为边疆欠发达地区,其比例不但与美国的将近70%、日本的将近50%相比,与国内发达地区也有巨大差距。文化馆、文化站同样是这种情况。

       根据我们对内蒙古部分盟市旗县的调查,其表现主要有以下几方面:

       1.文化服务覆盖面不够。一些文化场馆工作被动,满足于群众自发的参与,不能主动拓展服务,不能主动拓展服务半径。就我们调查的包头等地看,文化馆的阵地活动主要是给附近的一些业余文艺社团免费提供场地,或举办一些常规性的音乐、舞蹈培训班,深入社区主动开展活动、进行辅导比较少。

      2.场馆设施闲置。这个问题在乡镇综合文化站表现尤其突出。近年来国家对文化站的硬件建设有较大的投入,国家对文化站的补贴为5万元,但许多文化站形同虚设,成为空壳站,只是在上级检查时摆摆样子。如我们在包头调查时,问一些文化站站长:你们的主要工作是什么?他们回答:我们的主要工作就是应付上级检查。许多文化站设在政府大院里,成了机关干部的健身房,群众不愿去。草原书屋的书许多文化站没有登记造册,没有借阅制度,没有专人服务,经常是一把锁。即使有借阅制度的,借阅率也非常低。

      3.场馆边缘化问题严重。过去我们的文化场馆多建设在城市人口集中的地段,但在近年来的城市改造中,大多被迁到远离中心区的人口稀少的新区,给群众参与文化活动带来不便。新城区的公共文化服务设施:图书馆好像五星级酒店,但大堂冷冷清清,阅览室里读者寥寥无几;博物馆更像是豪华的收藏库,只见物不见人;文化馆虽说都符合标准,可里面无人光顾。鄂尔多斯图书馆因位于新区康巴什区,虽然面积有4万多平方米,藏书颇丰,但读者寥寥,门可罗雀。

       4.服务内容缺乏吸引力和针对性。随着人民群众文化素质的提高,群众对公共文化服务的要求不断提高。而我们的一些公共文化服务机构提供的服务内容陈旧单调,活动项目少,服务方式落后,导致一些文化场馆门可罗雀。

       5.公共文化场所设施流失严重。近年来国家对基层投入的文化设施不少,但因一些文化场馆特别是文化站、村文化室无专人管理或人员流动太频繁,导致严重的流失。

       6.文化资源配置不均衡。因为基本是按行政区来分配文化资源,所以导致资源配置不够科学合理。如文化站建设的16万元,千人左右的偏远农牧区是这样,一些几万人的大的城镇也是这样,反差强烈。

 四、 公共文化服务效能不足的原因:

      1.缺乏公共文化服务的长效机制。现在的体制下,公共文化服务体系建设缺乏刚性制度的制约,往往由领导的重视程度所决定。本届领导比较重视文化,文化的日子就好过些,换了新一届领导,对文化建设不够重视,就会人亡政息,导致文化建设的巨大滑坡。

     2.缺乏稳定的经费投入机制。目前,大部分文化馆、公共图书馆,乡镇综合文化站,街道文化中心只落实了人头经费,运行经费未纳入财政预算,运行经费投入严重不足。国家免费开放的补贴,许多地方不能全额发放到位,到位后又不掌握在文化馆站手里,许多地方文化馆财权在文化局,乡镇文化站资金一般由乡镇政府掌握,并不能保证用在公共文化服务上。文化场馆争取经费需要“跑关系”。没有把文化经费纳入制度化、常态化管理轨道。如包头市、阿拉善盟,国家对文化站的5万元补贴,绝大多数文化站都无支配权,有的站长甚至闻所未闻。2011-2013年呼伦贝尔市群众艺术馆每年的50万元专项资金已到位,并全部用在了免费开放工作中。14个旗市区文化馆每年到位资金为18万元,当地匹配的2万元都没有到位。只有陈旗文化馆2013年的2万元匹配资金到位。到位的资金基本用于免费开放工作。各乡镇、苏木文化站每年到位资金为4.5万元,当地政府匹配的0.5万元都没有到位。因为文化站没有单独账户,所以每年4.5万元资金都是直接拨到各乡镇、苏木的财政所。只有少数乡镇、苏木把该专项资金用于文化站的免费开放工作。大部分苏木都没有用于文化站的免费工作,而是被挪为它用,对此大多数文化站意见很大,但敢怒而不敢言。

       3.产权归属不明。这一点尤以文化站最为突出。建设综合文化站时,不少地方乡镇因投资大、上级补贴不能全额到位,采取租用的办法,把村级集体土地和闲置房舍作为综合文化站建设项目用房,最终很容易文化站造成临时过渡,严重影响公共文化场所正常的开放。

      4.人员编制落实不力。再以文化站为例,我区许多地方文化站没有专职人员管理,所谓的文化站长身兼多职,如兼任妇联主任、党办主任,不能把主要精力用在文化站上。而且这些人员不熟悉文化工作,流动性大,实际上是有名无实。包头市文化站站长专职的不到10%,土右旗9个乡镇,只有两个专职的,还是没有编制、不拿工资的退休人员,实际上是志愿者性质的。

      5.缺乏独立性。一些公益性公共文化服务场馆行政化严重,实际上是政府的附庸,不能独立开展工作,只是配合政府的中心工作开展一些活动,承载着书写政府政绩的作用,而不能充分发挥其服务群众的职能。

      6.公共文化物品和服务往往为政府垄断供给。对政府来说,由于经济发展局限,财力有限,往往表现为供给总量不足;另一方面,由于垄断管理,即使是所建设的文化服务设施,其配置也往往不均衡,导致有限的公共文化设施利用效率不高。

      7.文化设施简陋。目前我区的公共文化服务场馆普遍存在重建设轻管理、设施基础薄弱、总量不足的问题。有的图书馆几年没有添置一本新书,文化馆的科技含量极低,综合文化站文化设备更新和添置更是无从谈起,一些淘汰的网络设备、音响设备根本不能满足群众的需要。

       8.人员素质差。一是缺乏资格准入制度,许多文化事业单位缺乏进人机制,使大量的非文艺类人员进入了文化队伍,而急需的专业技术人才却招收不了,队伍专业结构不合理。人才引进的计划性不够,引进数量受到人员编制的限制而十分有限,难以满足文化工作发展的需要。二是文化人才评价考核缺少科学有效的标准和方法,忽略层次区别和职位差异,工作能力和工作业绩难以充分体现。三是文化人才选用机制不够灵活,部分限制了人才的发展空间,优秀人才难以脱颖而出;人才部门单位的壁垒尚未打破,人才流动不畅,人才资源难以有效整合,人才配置效率不高。四是人才管理的科学性、有效性不足,管理模式粗放式,简单化,停留在事务层面。五是受制度、环境等因素的约束,有效的人才激励机制难以建立,激励空间和作用有限,影响了文化人才队伍建设积极性和创造性的发挥。因为公共文化机构长期以来处于弱势地位,社会地位低下,收入低下,不能吸引高素质文化人才,而成为一些领导安排三亲六友的“养老”单位。很多人评上职称多年难以兑现,不少旗县区没有高级职称编制,许多老同志为公共文化奉献一生得不到应有的待遇。这种种原因导致高素质人才极度缺乏,原有的人才流失严重,而且真正有才能的人因没关系进不来。文化服务的主体是人,低素质人员只能提供低水平服务,低水平服务让群众远离。

      9.缺乏有效的激励机制和考核机制。提高服务效能必须有源动力,而这种动力要靠有效的激励机制和考核机制来保证。现在我区的公共文化机构基本上停留在大锅饭上,干与不干一个样,干好干坏一个样,随便敷衍一下上级是很容易的。我们的服务对象对我们服务的好与坏,并没有一个监督的平台,靠的是工作人员的自觉性,而这种自觉性是很难保证的。

 五、 提高我区公共文化服务效能的对策和建议

     1.确定以群众为中心的服务导向。要看到,一些地方和公益性文化单位还在以传统计划经济的观点对待公共文化服务设施,与经费短缺相比,内部机制僵化问题同样突出,管理行政化现象比较普遍,缺乏内在动力和活力,干好干坏一个样,服务群众的积极性不高。结果,有的公共文化服务项目和内容老化,针对性不强,不能满足群众变化发展了的精神文化生活需求;有的公共文化设施成为少数人自娱自乐的场所,广大基层群众不感兴趣、无法参与。必须以新的视角、新的机制,科学调整、界定公共文化服务设施的定位和职能,进一步明确服务规范和考评标准,切实把它们变成群众文化活动的服务中心和指导中心。

      2.要赋予文化事业单位应有的自主管理权限,建立和完善现代事业单位法人治理结构,吸纳有代表性的社会人士、专业人士和基层群众参与对文化馆、图书馆、博物馆等公共文化服务设施的监管。在有条件的地方,探索文化馆垂直管理的办法。

      3. 不断提高财政资金使用效益。目前文化建设特别是基层公共文化服务方面还存在较大的资金缺口,投入方式也比较单一。一是缺乏刚性的投入要求,一些基层文化单位财政拨款仅够发工资和最基本的维持经费。二是缺少激励机制和考评机制,钱投进去能否发挥应有的社会效益难以量化考核。三是经费结构不合理,在一些地方出现“有钱建、没钱养”、“可以养人、无法干事”的现象。中央或自治区、盟市财政对旗县区基层文化设施的投入主要是基建投资或专项补助,日常经费则由区县财政负责。其结果就是一些文化设施建成后,由于基层财力紧张,又不得不将这些文化设施挪作他用或自收自支,甚至关门了事。必须在加大财政投入力度的同时,探索形成稳定高效的经费保障机制,确保公共文化设施日常经费来源;探索形成科学合理的投入绩效评价机制,以向公众提供服务的质量和数量确定财政补助数额,确保有钱能办事、有人愿干事,使基层文化阵地正常运转、持续发展。

      4. 推动文化设施的共建共享。在推进公共文化服务体系建设中,一些地方缺乏统一规划、统筹协调,公共文化资源地方化、部门化、行政化,资金和项目分散投入、分割使用,“散、小、弱、无”,有的布局不合理,有的配置标准低,有的处于闲置状态,公共文化设施没有得到充分整合和有效利用。必须着力优化公共资源配置,积极探索基层文化设施建设新路子、运行新机制,扩展功能、共建共享,推动形成融宣传教育、文化娱乐、信息服务、科学普及、体育活动等于一体的文化中心,提高公共文化设施整体使用效益。

      5.加强公共文化服务人才队伍建设。把好人员进出口关,建立科学合理的公共文化单位人事管理制度。特别是对第一把手的任用,一定要把那些热爱文化事业,有奉献精神,有文化专长,在当地有一定影响力的人放到领导岗位。大幅度提高公共文化单位工资待遇,使其不低于同级教师、公务员待遇。提高基层文化单位高级职称比例。培育“德艺双馨”的领军人物。优化人才评价机制,真正形成“重能力,重实绩”的用人评价标准,把“想做事、能做事、做成事”的人才推上群众文化工作的第一线。加大对群众文艺创作、表演等特殊拔尖人才以及各门类优秀人才及其劳动成果的精神鼓励和物质奖励,进一步调动他们创新文化工作、创作文艺精品的积极性。加强基层群众文化干部的使用和培养。坚持乡镇(街道)文化站干部专职专用,强化乡镇(街道)文化工作考核力度,增强其工作积极性和责任心。多渠道、多形式地组织旗县(区)、乡镇苏木(街道)文化干部积极参加学历教育,参加省、市各类业务培训、比赛以及观摩活动,提高其组织文化活动、研究基层文化等属地“种文化”的能力。进一步增强激励措施,培育业余文艺队伍。一是加快各类业余文艺团队组建,形成“种文化”的队伍资源。二是加大对有特色、有精品的业余文化队伍扶持、奖励力度,使之不断提高知名度,扩大影响力,提升业余队伍的专业水平。三是加强对现有业余文艺团队的登记、培训、管理,提供发展、展示平台。通过定期召开文艺创作会、表演培训班,邀请名家讲课辅导,组织各类特色文化活动和重大文艺演出活动锤炼骨干和团队。还必须通过庞大的志愿者队伍,更好地贴近群众、服务群众。

      6. 不仅要整合文化系统内部资源,还要整合全社会文化资源。目前,青少年文化宫、工人文化宫、文化广场、公园、党政机关、企业单位内部文化设施等,都由所属单位分头管理,各自为阵,设施闲置现象十分普遍,迫切需要统筹规划。

      7. 完善考核机制。进一步完善工作考评办法,将公共文化阵地长效管理纳入各级领导目标责任考核内容。各级文化主管部门要建立健全公共文化阵地建设日常督查、考核、奖惩等制度,切实把公共文化阵地长效管理工作落到实处。文化行政部门对公共文化机构实行目标责任制,将目标责任落到实处。同时,对重大文化项目工作进行考核和绩效评估,制定并实施各级公共文化机构的服务标准和评估标准,形成政府、社会、服务群体共同参与的监督管理体系,提高公共文化服务机构的服务能力和服务水平。建立各级公共文化专家委员会,组成绩效评估组织机构,每年对公共文化建设进行实地考核验收,使公共文化设施建设任务、资金使用情况及效益得到评估。

      8.打破国家垄断公共文化的局面, 鼓励社会力量兴办公共文化。对于社会力量新建文化艺术场馆的,根据建设投资额或建筑面积,单个项目给予适当资金补助。同时为社会力量兴办的文化项目提供相应的运行保障,根据服务数量和质量情况给予一定的运行补助。民办公共文化项目在土地使用、规划建设、从业人员职称评定等方面应享受国有文化项目的相关优惠政策,对于社会力量捐助公共文化活动,其捐赠额可按照税法规定享受有关优惠政策。完善政府文化项目采购制度。对各类民办性质的文化设施、公益文化活动项目、文艺精品生产创作等,列入政府购买和招标范围,享受与国有文化事业单位同等待遇。

      9.建立公共文化服务监管平台。 为提高公共文化服务监管感知化、互联化、智能化水平,实施更为高效的文化市场管理,我们应依托信息网络技术推动信息化应用,通过信息化促进流程规范、业务衔接,通过网络化实现管理协同和信息共享,用5年左右的时间逐步建成全区公共文化监管及平台。

 

 


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